為了穩定農村土地承包關系，保障農民土地合法權益，根據《農村土地承包法》、《物權法》、《農村土地承包經營權證管理辦法》等相關法律規章和農業部、財政部、國土資源部、中農辦、國務院法制辦、國家檔案局等六部門《關于開展農村土地承包經營權登記試點工作的意見》(農經發[2011]2號)、《農業部辦公廳關于印發<農村土地承包經營權登記試點工作規程(試行)>的通知》(農辦經[2012]19號)、永州市委辦公室印發《關于開展農村土地經營權確權頒證工作的意見》(永辦發[2014]1號)等文件精神，結合我市實際，特制定本方案。

    一、工作的指導思想、總體要求和基本原則

    (一)指導思想。以十八屆三中全會精神和2014年中央一號文件為指針，以開展黨的群眾路線教育為契機，以深化農村土地流轉、推動農村產權改革為目的，穩定農村土地承包關系并保持長久不變，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，為促進農業現代化和農村和諧提供體制保障。

    (二)總體要求。嚴格執行農村土地承包法律政策，開展耕地(含水田、旱土)確權登記頒證試點工作，以現有合同、權屬證書為依據，查清承包地塊的面積和空間位置，建立健全土地承包經營權登記簿，妥善解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全、權屬糾紛等問題，把承包地塊、面積、合同、權屬證書全面落實到戶，并對農戶承包地實現包括農村土地承包經營權證、農村土地承包合同書、農村土地承包到戶分布圖的信息化管理，依法賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。

    (三)基本原則。一是保持穩定。在保持現有農村土地承包關系穩定的前提下開展土地承包經營權確權試點，以已經簽訂的承包合同和已經頒發的土地承包駑營權證書為基礎，嚴禁借機違法調整和收回農戶承包地。二是依法規范。嚴格執行《物權法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》等法律法規，參照《農村土地承包經營權證管理辦法》規定的登記內容和程序開展登記。三是民主協商。充分動員群眾積極參與確權試點工作，試點中的重大事項均應經本集體經濟組織成員民主討論決定，不得強行推動。四是分級負責。試點工作實行“市統籌、縣區負責、鄉鎮和村組實施”的工作責任制。

    二、工作的主要內容

    (一)開展土地承包檔案清理。按照《農業部、國家檔案

局關于加強農村土地承包檔案管理工作的意見》(農經發[2010]12號)，全面清理土地承包檔案，做到承包臺賬、承包情況登記表等齊全，合同、權證的內容與實際完全相符。按照“一戶一頁、一組一卷、一村一檔、一鄉一柜”的要求，收集整理經營權登記資料，堅持分級管理、集中保管，建立健全整理立卷、分類歸檔、安全保管、公開查閱等制度，落實管理工作人員。

    (二)查清農戶承包地塊面積和空間位置。因地制宜利用

國土資源部門在開展農村集體土地所有權確權工作時的二調數據或者航拍影像圖對土地承包經營地塊進行精確定位，確定空間位置，制作出清晰的農戶土地承包地塊“魚鱗圖”，計算出實際面積。同時，及時與國土資源部門協調，把基本農田落實到地塊、到戶，并標注到土地承包經營權證書上。

    (三)建立完善土地承包經營權登記簿和信息化管理。按

照《農村土地承包經營權證管理辦法》的規定，結合確權過程中依法確認的承包地塊、面積、四至、空間位置等登記信息，編制完善經營權登記簿，并通過承包經營權登記管理系統，對農戶承包地實現包括農村土地承包經營權證、農村土地承包合同書、農村土地承包到戶分布圖的信息化管理。

    (四)開展土地承包經營權變更和注銷登記。在建立健全

土地承包經營權登記簿的基礎上，適時開展土地承包合同變更、解除和土地承包經營權變更、注銷等工作，并對土地承包經營權證書進行完善，變更或者補換發土地承包經營權證書。按照自愿申請原則，對下列情況開展變更、注銷登記：一是承包地被征收、占用導致承包地面積發生變化的；二是分戶、人口變動導致經營權分割的；三是經營權采取轉讓、互換方式流轉的；四是婚姻等原因導致經營權合并的；五是承包面積和實際面積不相符的；六是承包方承包地滅失或承包農戶因故消亡的；七是承包地被依法調整或收回的；八是退耕還林后取得林權證的；九是其他需要依法變更、注銷的情形。凡申請登記、變更、注銷土地承包經營權的，縣區、管理區經管局應當對涉及的每宗承包地塊實測確認，并向申請方提供書面證明。

    (五)對其他承包方式開展確權登記頒證。采取招標、拍

賣、公開協商等方式承包農村土地的，主要指“四荒地”，由當事人申請，經縣區、管理區經管局審核，按照《農村土地承包經營權證管理辦法》有關規定辦理經營權登記，并報請縣區、管理區人民政府依法頒發經營權證書予以確認。

    (六)做好相關資料歸檔。按照分級管理的原則，做好試

點中各項資料的歸檔和管理工作。村級做好承包合同、農戶現場確認面積和空間位置的資料復印件、土地承包臺帳等資料保管；鄉鎮做好確權工作底圖、影像圖、地籍草圖、成果圖、承包合同等資料保管；縣級做好確權成果圖、土地承包經營權登記簿、權屬變更登記材料、登記臺帳、農戶確認表等原件資料的保管。

    三、工作程序

    (一)組織發動

    1．成立領導機構。全市農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作在市委、市政府統一領導下，由市、縣區(管理區、開發區)、鄉(鎮)農村土地流轉工作領導小組統籌協調開展。市里成立了由市委、市政府領導為組長，市農辦、市農業局、市財政局、市國土資源局、市林業局、市經管處等部門主要負責人為成員的農村土地流轉工作領導小組。領導小組下設辦公室，從市農辦、市農業局、市國土局、市林業局、市檔案局、市經管處等部門抽調骨干力量組成專門辦公室。各縣區(管理區、開發區)和鄉鎮也要盡快建立相應的領導機構和工作機構；村(組)成立由村委會干部、組長、村民代表等人員組成的確權工作實施小組，具體負責村(組)工作。

    2、制定工作方案。各縣區(管理區、開發區)要根據市級工作方案要求，結合自身實際，制定本地具體實施方案，報市農村土地流轉工作領導小組辦公室審核備案。

    3．開展宣傳動員。一是市、縣區(管理區、開發區)召開農村土地承包經營權確權登記頒證試點動員大會，對工作進行安排部署。二是鄉(鎮)、村、組要分別召開鄉村干部、村民會議或村民代表大會進行宣傳動員，讓每一位農民都了解確權登記頒證工作的意義、目的和原則，并通過推薦或選任的方式從各村組干部、老黨員或者鄉村退休老師中選擇熟悉二輪土地延包情況的人員作為入戶調查登記員。三是以村、組為單位，通過橫幅、標語、廣播、宣傳車等各種形式進行廣泛宣傳，向每戶發放確權登記頒證宣傳提綱，做到家喻戶曉。

    4．開展培訓。縣區(管理區、開發區)農村土地流轉工作領導小組辦公室組織對參與確權試點的鄉鎮和村干部、入戶登記員等工作人員進行相應培訓，讓各級干部和工作人員掌握相關政策法規、操作規程和技術要點，明確工作任務。

    (二)調查摸底

    開展土地承包原始資料檔案清理和土地承包現狀逐戶調查，對承包地塊、面積、四至、土地變動、流轉等各方面情況和信息進行收集、歸納、整理、核對，同時通過專業公司收集承包地相關影像資料，形成農戶承包地登記基本信息表和基本工作底圖。通過調查摸底，提前發現可能存在的問題，提出解決的初步意見。

    (三)核查實測

    專業測繪人員、鎮村干部、村民代表組成實測小組，根據農戶承包地登記基本信息表和基本工作底圖，組織農戶等相關人員到場，對村組土地承包關系、各農戶承包的土地面積、地塊、空間位置進行實地清查測量，按每宗地逐戶核查承包合同與實測結果的區別，切實做到地塊、面積、合同、權證“四到戶”，對四至進行空間定位，明確基本農田區塊，制作承包地塊分布示意圖，并在圖上標注承包人、合同面積和實測面積等信息。

    (四)公示審核

    1、初次公示。對核查實測情況進行初次公示，召開村民代表大會，收集村民的意見，對核查實測階段發現的問題進行梳理，提出解決矛盾的具體措施和辦法。

    2．再次公示。對實測情況和各種問題的處理意見經公示無異議后，確認每一農戶承包地塊的面積、種類、空間位置及四至；明確基本農田區塊，繪制承包土地空間分布圖；建立土地臺帳，再次公示。   

    3、審核。再次公示無異議的，由農戶簽字確認后形成正式的承包地塊圖，由村組上報鄉鎮人民政府，鄉鎮人民政府匯總并核對后上報縣人民政府。

    (五)建立健全登記簿

    根據鄉鎮上報的登記資料，由縣區、管理區經管局按照統一格式通過紙質和電子介質兩種方式建立土地承包經營權登記簿。為避免因系統故障導致資料遺失破壞，還應當進行異地備份。縣區、管理區經管局依法對承包合同、承包經營權證書、承包經營權登記簿等作進一步的完善，該補發的補發，該變更的變更，該注銷的注銷，真正做到權屬清楚、合同規范、權證齊全、賬簿完善、責任明確。

    (六)頒發證書

    按照“申請、審核、登記、發證”的登記程序，以土地承包經營權登記簿為依據，由縣級人民政府核發土地承包經營權證。

    (七)建立信息管理系統

    根據確權過程中形成的各種資料，鄉鎮建立農民土地承包經營權登記管理系統，縣區、管理區經管局建立農村土地承包信息數據庫和監督平臺，將形成的影像、圖表和文字等資料信息錄入計算機，實行信息化管理。

    (八)歸檔保存。按照分級管理，集中保管的任務要求做

好各項檔案的保管工作。    ，

    四、若干問題的處置意見

    為便于農村土地承包經營權確權登記頒證試點過程中統一掌握政策，根據我市具體情況，就若干問題提出以下初步處置意見：

    (一)退耕還林土地的登記。對我市1994年二輪土地承包以后，農戶承包土地按相關規定已經退耕還林的，應按林地承包相關規定申請頒發林權證，不再列入這次土地承包經營權確權范圍，只在登記簿中登清。

    (二)流轉承包地的登記。(1)農戶之間以互換的方式流

轉承包地的。村組內承包地互換，雙方有書面流轉協議(合同) 的，按照協議據實確權登記頒證；未有書面協議的，由雙方達成書面協議并向村集體備案簽訂流轉合同后，再依據合同確權登記頒證；互換有爭議的，待爭議解決后再確權登記頒證。跨村組的承包地互換，雙方村或村民小組經民主討論同意互換的，可按互換后的承包關系登記；雙方或一方不同意互換的，仍按互換前的承包關系登記。(2)農戶以轉讓方式流轉承包地的。未經原承包方面申請和發包方書面認可的，仍按原承包農戶確權登記頒證。經原包方書面申請和發包方書面認可的，按照流轉協議(合同)據實測量土地并確權登記頒證。(3)對以轉包、出租、入股、抵押等方式流轉的土地，按原承包轉出農戶登記，不得給受轉方頒發土地承包經營權證；其流轉關系繼續履行土地流轉合同約定。對自留地、園地、自行開墾耕地的已納入我市1994年二輪土地承包面積的予以確權頒證。對沒有納入原承包合同的，本次暫不進行確權，只登記到村組集體名下，且對這類地的統計要匯總歸檔。

    (三)對土地權屬不清或有爭議的承包地登記。凡權屬不

清或有爭議的承包地，應由鄉(鎮)、村組調查解決后確權登

記。對矛盾糾紛較大，暫不能解決的，劃定爭議區，查清爭議區的位置、面積、形成原因，并登記造冊、記錄在案，待化解爭議后再進行確權、公示和登記。

    (四)對于二輪承包后家庭棄耕并由集體重新安排其他農戶種植的承包地登記。若原承包戶既沒有申請放棄，又沒有回來耕種的農戶，在確權時既不確權給原承包人，也不確權給現承包戶，作為待定地處理。若有書面申請放棄的，村、組又沒有安排給其他農民作為家庭承包地的，該土地集體收回，作機動地管理。而對于個別農戶委托他人代種的，無論有無合約，都應確權登記原承包戶，不得確權給代種戶。

    (五)統一規劃整理后的承包地登記。對我市1994年二輪土地承包以后，按照國家有關規定統一規劃整理的承包土地，以及土地流轉以后受轉方統一規劃整理的土地，由于改變了原先的溝、渠、路、壩等，使原有“四至”界限變動或消失的，如村組已處理好的，按村組承包戶已確認的四至界限、面積確權登記；村組沒有處理好的，應按土地整理或流轉以前涉及的農戶承包關系，在充分尊重農民意愿的基礎上，采用測量切分的辦法，重新劃定邊界，合理確定相關農戶的承包地四至后進行登記，不改變已形成的土地流轉關系。

(六)承包方分戶的承包地登記。對我市1994年二輪土地承包以后承包方分戶的，按照分戶以后各方對土地的占有現狀進行登記，按所分戶數頒發土地承包經營權證。對存在爭議的，先由當事人解決爭議再進行登記。全家銷戶的土地，收回集體，按機動地管理。家庭成員中有婚出、遷出、死亡、失蹤的，仍按原面積確權登記到戶。   

(七)對土地承包人去世并由子女耕種的承包地登記。若

承包人單獨立戶，現已去世，只要其子女在同一村組都應按其相應的子女戶頭進行確權登記；若其子女不在同村，該承包人的承包地應收回集體，按集體機動地管理。

    (八)對相鄰農戶承包地糾紛的處理。對于我市1994年二輪土地承包后出現相鄰農戶的承包地界線位移較大的，等糾紛調處無異議后，再按應分承包地實測丈量確定的界線進行登記。

    (九)合并或分立村民小組的土地承包經營權登記。二輪

土地承包以后村民小組合并或分立的，維持合并或分立前村民小組面積，按規定進行登記。

    (十)進城落戶農民的承包地登記。農戶全家遷入設區的城市，轉為非農業戶口的，該農戶的家庭承包地予以收回，不參加登記；全家遷入城鎮落戶的，并有固定收入，且自愿申請放棄承包田地的，該農戶的家庭承包地可以收回，不予登記：全家遷入小城鎮落戶的，無固定收入，該戶仍保留承包地，要予以確權登記。

    (十一)婚嫁后承包地變化登記。在嫁入地未取得承包地

的，其在原居住地的承包地不得收回，應按規定進行登記。

    (十二)勞務輸出農民的承包地登記。不得以農民外出務

工經商而影響承包土地登記。對于常年外出未歸、未委托代理人又無法聯系的外出人員，可按正常情況辦理登記，其承包地暫由集體視為機動地代為管理。

    (十三)按當地習慣計算面積的土地登記。對以前使用標

準畝折合面積、按產量折合面積等方式分配的承包地，由于檔案記載面積與實際面積差異較大，可以按實際面積進行登記，但保留長年產量折合面積記錄。

    (十四)承包地實測中多出來的土地登記。對測量多出來

的承包地登記，維持原來每戶承包合同不變，不增不減，多出的地仍然記在原戶頭上。按實有面積確權登記，并把原承包合同復印件附到新權證登記檔案中。

    (十五)對水沖沙壓等自然災害無法恢復的承包地登記。

有水沖沙壓等自然災害的承包地仍由承包戶進行確權登記。

    (十六)對于國家征用、占用的承包地登記。凡被國家重

點項目建設征用、占用的承包地，村組沒有調整的，其土地承包經營權應予收回，并在農村土地承包經營權證登記簿上記載，辦理變更登記手續，核減相應面積；若進行了調整，按調整后土地承包面積進行登記。

    (十七)村、組公益事業征用占用地的承包地登記。在村、

組公益事業建設中被征用、占用的承包地，村組沒有調整的，

按原承包戶進行登記，在農村土地承包經營權證登記簿上予以記載，并由原承包戶簽字確認，核減相應承包地面積；若進行了調整，按調整后土地承包面積進行登記。

    (十八)農戶間私自買賣的承包地登記。凡是農戶間私自買賣的承包地，仍按原承包戶確權登記。

    (十九)農民占用承包地建房的承包地登記。經國土、住建部門審批，并辦理全部手續的，依據審批建房占地面積直接從原承包面積中核減，同時在《備注》欄中注明：審批建房占田(地)多少畝；修新未拆舊或修新拆舊復耕原宅基地所占面積要記入原承包戶承包耕地總面積，并在《備注》欄中注明：修新未拆舊或修新拆舊復耕原宅基地面積多少畝。未經國土、住建部門審批建房的占地面積，先按原承包戶承包耕地總面積登記，并在《備注》欄中注明：末審批建房占田(地)多少畝；修新未拆舊或修新拆舊復耕原宅基地面積要記入原承包戶承包耕地總面積，但是否拆舊要在《備注》欄中注明，未審批建房占田(地)面積待國土、住建部門按規定處理后，再在經營權登記《變更》欄中進行變更登記。

    (二十)附屬地的確權登記。附屬地指按土地承包方案應

分承包地以外，由于種種原因交由承包方耕種的土地。農戶耕種附屬地收歸集體所有，按集體機動地登記管理。

    (二十一)其他方式承包土地的登記。以招標、拍賣、公

開協商等方式承包的土地，主要指“四荒地”，只簽訂土地承包合同，完善相關檔案，其登記頒證工作，不與家庭承包土地同時進行，待家庭承包登記工作結束后再按正常程序辦理。

     (二十二)登記的時效期間。本次登記的農村土地經營承包期到期時間，統一填寫為2024年9月1日，以后待國家的具體政策出臺后再統一調整。

    五、保障措施

    (一)加強組織領導。各縣區(管理區、開發區)要高度

重視確權登記頒證試點工作，主要領導和分管領導要帶頭抓、親自抓。各相關部門要積極配合，落實領導小組定期聯席會議制度，加強溝通，明確責任，形成合力。農村土地流轉工作領導小組辦公室全面負責確權試點工作的督促和推進；經管部門負責土地承包政策指導和有關登記工作；國土部門負責提供土地勘測情況和基本農田有關數據資料；財政部門負責資金保障；林業部門負責退耕還林土地變更為林地的銜接工作；政法部門做好確權過程中可能產生的糾紛調處和維穩工作；檔案部門負責確權登記頒證過程資料的規范和收集，并建立檔案存檔。其他相關部門也要按本部門的職責分工，積極參與試點工作，確保取得實效。

    (二)準確把握政策界限。嚴格執行農村土地承包法律政

策規定，在現有承包合同、證書和集體土地所有權確權登記成果的基礎上開展試點。對實測面積，經公示后據實登記，作為確權變更依據。實測面積不與按廷包面積確定的農業補貼基數掛鉤，不與農民承擔費用、勞務標準掛鉤，嚴禁借機增加農民負擔。對延包不完善、權利不落實和管理工作不規范的，予以依法糾正。對存在爭議和糾紛的，先依法解決，再予以確權。

    (三)妥善解決突出問題。對試點工作中遇到的問題，按

照“保持穩定、尊重歷史、照顧現實、分類處置”的原則依法妥善解決。要組織力量對承包問題進行摸底排查，妥善解決可能影響確權工作順利開展的突出問題。法律政策有明確規定的，要嚴格按照規定執行；沒有明確規定的，要依照法律政策基本精神，結合當地實際作出具體規定。要引導當事人依法理性地反映和解決土地承包經營糾紛，通過協商、調解、仲裁和訴訟等渠道妥善化解。