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傳統TOT的弊端
鹽城市新水源地及引水工程PPP項目如果采用傳統的TOT模式，存在下列無法避免的弊端：
一是與BOT模式相比，增加了移交的環節，無論是資產轉讓還是經營權轉讓都存在稅負問題；若采用股權轉讓的方式，又將面臨資產債務不明晰且國有股權轉讓需進行評估及招拍掛程序等問題，具備一定風險，且不利于項目融資。
二是運營方可能會對接手工程的設計、工程質量等提出異議；后續運營中產生問題的主體責任容易糾纏不清，運營方可能以此為借口向政府要求追加運營補貼。
三是因社會資本方與施工方之間并無直接的權利義務關系，社會資本方提前介入建設過程需要政府方進行協調，其提出的合理化建議可能不被采納。
前置TOT模式的特點
鑒于傳統TOT模式的弊端，江蘇省設備成套有限公司作為該項目的PPP咨詢機構，提出對傳統TOT模式進行適當優化，將運營方的招選提前，實行“前置TOT”模式。
在這種模式下，工程建設的招標和管理等工作仍由政府方主導，從而有效保障工程的質量和效率；項目公司成立后承接后續建設工作，并負責籌措和支付工程款，項目建成后資產為項目公司所有，從而避免了資產再次移交的問題。
這種模式可以理解為TOT模式的前置。政府部門將擬建項目的一定期限的經營權，有償轉讓給項目公司，由其進行運營管理，同時政府方將這筆融資用于該項目建設。
為簡化過程，由項目公司直接將其融資用于該項目工程款的支付，從而避免項目建成后資產移交的稅負和風險。而社會資本方與政府方共同組建的項目公司支付工程款的過程中，社會資本方作為股東之一則可以更加充分地參與建設過程，直接與施工方進行技術交流，確保建設與運營的有效銜接。
上述模式，即稱之為“前置TOT”模式。這種模式能有效解決上述傳統BOT和TOT模式的弊端，并滿足鹽城市新水源地及引水工程PPP項目的實際運作需求。
前置TOT的風險分配
PPP模式的成功運用在很大程度上依賴于正確的風險辨識及合理的分配，即把風險分配給最有利承擔的合作方。在“前置TOT”模式下，項目公司承擔融資、運營、技術等風險；政府承擔建設、法律、政策等風險；對于一些涉及公共利益的突發事件等產生的風險，由雙方共同承擔。
在“前置TOT”模式中，項目公司承擔的風險與傳統TOT模式下大體相同，但在“前置TOT”模式下，項目公司也應當承擔部分項目建設過程中的技術風險，以確保項目建成后滿足運營的安全、技術等相關要求。技術風險直接與項目實際建設與運營相聯系，這將促使項目公司在建設期高度關注和把控建設風險，提出合理建議，以減少日后的運營成本。
與傳統TOT模式相比，政府方在“前置TOT”模式中主要承擔建設風險，而將建設期項目融資的風險轉移給了項目公司。
項目公司融資可以通過設計合理的資本結構等方法和手段最大限度地減少融資風險。對政府來講，這樣不僅可以減輕政府債務負擔，減緩地方融資平臺壓力，而且能有效促進政府職能轉變，減少其對微觀事務的干預，使其騰出更多的精力放到規劃和監管上。對社會來講，通過“讓專業的人做專業的事”，能夠提高公共產品供給效率。
由此可見，與傳統的TOT模式相比，“前置TOT”模式對項目風險的分配也進行了優化，把風險分配給了最有利承擔的一方，從而降低了各類風險事件發生的概率，有利于PPP項目的成功運作。
“前置TOT”模式的創新之處在于充分考慮項目自身特點，同時關注了政府方和社會資本方的實際需求以及各自優勢，促進并實現公共部門、社會資本與公眾利益的“多贏”，是理論結合實踐的探索創新。
當然，該模式的廣泛推廣仍需要更多的實踐檢驗以及配套機制的完善。關鍵是，在實際操作中細分參與各方的權利義務邊界，建立起公平、有效的利益和風險分擔機制。
附：德陽試點TOT、推廣PPP 市場化融資助力“項目年”
來源：德陽市政府
今年以來，德陽市多措并舉籌集項目建設資金，加快市場化融資，助力“項目年”活動順利開展。
作為全省“TOT”模式試點市，德陽努力盤活存量國有資產，激發民間投資活力。目前，德陽重大項目中心共梳理出TOT項目包21個，涉及項目173個，總投資450億元。各縣（市、區）TOT工作也取得較快進展。
TOT模式，是指政府部門將建設好的項目的一定期限的產權或經營權，有償轉讓給投資人運營管理，投資人在約定期限內收回投資并得到合理的回報，合約期滿后，投資人再將項目交還。
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